Отчет по анализу лучших практик международного опыта в сфере борьбы с коррупцией

Подготовлен: Социальным корпоративным фондом «ЗУБР»
в рамках проекта «Формирование атмосферы нетерпимости к коррупции в обществе» по заказу Управления внутренней политики Восточно-Казахстанской области

г. Усть-Каменогорск, 2009 г.

Проект Социального корпоративного фонда «ЗУБР» «Формирование атмосферы нетерпимости к коррупции в обществе» включает в себя анализ и презентацию международного опыта, который позволяет изучить и оценить теоретическую и практическую составляющую технологий борьбы с коррупцией в других странах.

На сегодняшний день проблема коррупции является одним из злободневных вопросов, актуальных не только для Казахстана, но и для большинства стран мира. Коррупция не признаёт национальных границ. Она имеет повсеместное распространение. Сегодня понятие «коррупция» часто упоминается в заголовках журнальных и газетных статей всех изданий мира.

Поэтому изучение и анализ мировой практики борьбы с коррупцией имеет важное значение при использовании «лучших практик» в борьбе с коррупцией в Республике Казахстан.

В современном обществе проводится множество различных исследований, мониторингов, ранжирований стран по уровню коррумпированности. Наиболее значимые из них – Индекс Восприятия Коррупции, Индекс Плательщиков Взятки, Международный Обзор Жертв Преступности, Индекс Непрозрачности, Система Оценки Государственной Чистоты, Индекс Глобализации и многие другие.

Среди большого количества исследований по коррупции наиболее предпочтительными для составления общего представления о состоянии коррупции в мире и выявления коррупционных факторов являются исследования международной организации Трансперенси Интернэшнл.
Транспаренси Интернэшнл (Transparency International), что означает в переводе Международная Прозрачность, – это некоммерческая независимая организация по изучению и борьбе с коррупцией как в международном масштабе, так и в масштабе отдельных стран, одна из целей которой – добиться большей прозрачности и подотчетности власти. Отделения Transparency International созданы во многих странах мира, всех их объединяет единая антикоррупционная идеология, направленная на установление единого базового режима прозрачности, в первую очередь в финансовой сфере. Это самая обширная организация, которая достаточно длительное время исследует проявления коррупции в различных сферах жизнедеятельности и указывает возможные пути решения выявленных проблем. С созданием в 1993 г. Transparency International появилась альтернатива ведению статистики уровня коррупции в мире.

В своем обзоре мы также опирались как на данные этой организации, так и официальной международной статистики, опубликованные на Интернет-сайтах.

Для начала, определимся с понятием «коррупции», с точки зрения определения ее международными организациями. Давнее и ёмкое определение, используемое в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, таково: "Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях".  Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы ещё более широко: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определённых обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведёт к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других». Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции: 1) кражу, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами; 2) злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод в результате неофициального использования официального статуса; 3) конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

Далее мы покажем отношение к коррупции и опыту борьбы с ней на примере таких стран, как Сингапур, Малайзия, Китай, США, Финляндия, Россия, Эстония. Почему именно эти страны были «выбраны» для анализа?

Итак, коррумпированность Сингапура традиционно воспринимается как самая низкая в Азиатском регионе, согласно Индексу восприятия коррупции, опубликованному Transparency International за 2008 год, Сингапур находится на 4-м месте, с индексом – 9.2 балла из 10 возможных, то есть минимальная коррупция оценивается 10 баллами. К слову сказать, Казахстан в этом рейтинге находится на 145-й позиции с баллом – 2.2. Успешный опыт борьбы с коррупцией развитого государства Сингапур является для нас ценным потому, что у нас также «азиатский» менталитет, к тому же – это опыт государства с «цифровой экономикой», т.е. опыт передового государства.

Малазийский опыт, по мнению исследователей и политологов, в том числе, борьбы с коррупцией, является наиболее приемлемым для Казахстана. Успехи Малайзии в построении антикоррупционной стратегии и высокой степени ее реализации заслуживают изучения данного опыта применительно  к нашим условиям. Примерно равная численность государственного аппарата, численность населения, объемы экономики в Казахстане и Малайзии позволяют рассматривать вопрос о возможности искоренения административной коррупции с точки зрения опыта Малайзии. Малайзия, как и Казахстан, многонациональная и поликонфессиональная страна.

В конце 2008 года Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы была организована поездка в Малайзию руководителей и сотрудников структурных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан с целью повышения квалификации государственных служащих на курсах «Международных опыт в сфере борьбы с коррупцией».

Опыт Китая интересно рассмотреть с точки зрения страны с авторитарным режимом. В этой стране применяются жесткие меры в отношении коррупционеров. Только в 1989 году за совершение коррупционных правонарушений в этой стране было казнено более 30 и осуждено на различные сроки заключения 30 тысяч человек. В 2008 году в Индексе восприятия коррупции Китай разместился на 72-м месте из 180 возможных, с баллом 3,6.
США в Индексе восприятия коррупции 2008 года входит в «двадцатку лидеров», занимая 18 место (балл – 7.3). Интересен тот факт, что США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках своей страны, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей Закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников.

Однако без опыта европейский государств изучение данной проблемы будет являться недостаточно полным. В связи с чем, предлагаем рассмотреть опыт Финляндии, которая в Индексе восприятия коррупции 2008 года расположилась сразу за Сингапуром на 5-м месте, с баллом – 9.0. Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, в частности Барометром мировой коррупции (Global Corruption Barometer) и Мировым индексом взяточников (Global Briber Index).

Россия в борьбе с коррупцией нам интересна по разным причинам. Во-первых, и Россия и Казахстан имеют равные стартовые позиции в новейшей истории коррупционной борьбы. Во-вторых, согласно Индексу восприятия коррупции, опубликованному Transparency International за 2008 год, наши страны находятся «по-соседству»: Казахстан занимает 145-е место с баллом 2.2, а Россия – 147-е место, балл – 2.1.  И, наконец, в–третьих, многолетний опыт единой государственности, «жизни» одной страной – СССР, позволяет говорить о единых традициях, воспитании, сложившемся менталитете как граждан, так и чиновников, в том числе сходном отношении к коррупции и сходных формах коррупционной деятельности и необходимости учета положительного опыта друг друга для выработки эффективных действий, направленных на борьбу с коррупцией. Обе страны – большие по территории и малонаселенные.  Обе страны получили в наследство огромное количество природных ресурсов и образованное население. Россия и в настоящее время является одним из стратегических партнеров Казахстана как политических, так и экономических, культурных и т.п.

Эстония из всех постсоветских республик занимает наиболее высокий рейтинг в Индексе восприятия коррупции – 27, с баллом – 6.6, опережая такие страны, как Испания, Израиль, Португалию.  Данный опыт будет очень интересен, тем более что принцип борьбы с коррупцией посредством компьютеризации Казахстану очень близок. Напомним, что Восточно-Казахстанская область стала пилотным регионом на пути становления «электронного правительства» в Республике Казахстан.
Итак, предлагаем краткий обзор одних из лучших международных практик борьбы с коррупцией в мире.

Сингапур
Сегодня Сингапур стоит в ряду самых «чистых» в коррупционном отношении государств. Власти Сингапура действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и даёт результаты. Борьба с коррупцией здесь ведётся непрерывно. Об этом свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции, которое основано в 1952 году. Бюро проверяет случаи злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области. Также бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных «слабостей» в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в «стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий». Это достигается за счет целого ряда антикоррупционных принципов, например:

Госслужба Сингапура действует на основе меритократии (системы личных заслуг), нейтральности, подотчетности обществу, честности и антикоррупционной дисциплины. Она чутко реагирует на жалобы населения – в каждом Министерстве существует Отдел улучшения качества работы. Одна из целей улучшения качества работы – не заставлять посетителей ждать обслуживания более 15-20 минут.
А для того, чтобы «заполучить» наиболее способных и талантливых госслужащих, была сделана ставка на выявление перспективных учащихся, поощрение их учебы, предоставление стипендий для поступления в университеты, направление наиболее способных для обучения за границу. Постепенно на государственной службе Сингапура сконцентрировались самые талантливые и профессиональные люди.
Что также важно, Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как: строгие ограничения расходов на избирательные кампании; разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства.
Высока роль СМИ в деле контроля за фактами коррупции и в создании общественного мнения в этом вопросе.
Борьба с коррупцией является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Опыт Сингапура в борьбе с коррупцией демонстрирует возможность преодоления коррупции, если присутствует сильная политическая воля, реализуемая на практическом уровне, и есть понимание и поддержка со стороны всего общества.

Малайзия
За свою недолгую историю (страна обрела независимость в 1957 году) Малайзия из аграрной превратилась в высоко развитую страну с постоянно повышающимся уровнем благосостояния населения.
В Малайзии существует Малазийская Антикоррупционная Академия (МАСА), первый подобного рода институт в Азиатско-Тихоокеанском регионе, который является ветвью Малазийского антикоррупционного Агентства и действует с декабря 2005 года.  МАСА является региональным центром по повышению антикоррупционного потенциала по борьбе с коррупцией посредством продвижения наилучших практик в расследовании, мониторинге и правоприменении.

Успехи Малайзии в деле борьбы с коррупцией во многом связаны с тем, что действующее Антикоррупционное агентство, а также его подразделение - Антикоррупционная Академия - основные усилия сосредоточили на превентивных мерах.
Антикоррупционная Академия имеет собственный преподавательский состав и штат сотрудников по обеспечению деятельности для проведения обучающих программ, а также четыре Департамента: Академический, Исследовательский, По развитию и Центр международного обучения.
В Малайзии практически побеждена административная коррупция, чему способствовало проведение комплексной политики по трем направлениям:

На постоянной основе проводятся исследования и соцопросы путем «хождения в народные массы», что способствует формированию негативного отношения населения к коррупции.

Китай
Довольно часто обсуждаемые коррупционные скандалы в КНР создают впечатление активной и результативной борьбы с этим проявлением преступной деятельности государственных служащих.
Тем не менее, достаточно сложно представить, каким образом руководству страны удалось выработать эффективную систему противостояния коррупции в государстве, управляемой в настоящее время коммунистической партией, и имеющем тысячелетнюю традицию существования привилегированной бюрократии при том, что речь идет о государстве, где проживает одна пятая человечества.

В настоящее время в Китае существует два вида обозначения коррупции и, соответственно, два уровня ее восприятия:
Уголовно-правовое значение. Коррупция-взяточничество. Обозначается терминами «тань’у» (хищение, казнокрадство) и «хуэйлу» (взяточничество, подкуп). Чаще всего, коррупцию, таким образом, обозначают в нормативных документах, именно так она обозначена в Уголовном кодексе КНР, где рассматривается как уголовно-наказуемое деяние.
Политико-нравственное значение. Коррупция-разложение. Обозначается словом «фубай» (разложение, загнивание). Считается, что этот термин пришел в китайский политический лексикон из работ классиков марксизма-ленинизма, где он служил для обозначения явлений, присущих западным капиталистическим режимам. Сейчас это понятие распространяется практически на все антиобщественные и корыстные действия чиновников всех уровней, которые используют свое служебное положение для приобретения чрезмерных привилегий, выгод и льгот.
Рассматривая китайскую коррупцию, следует признать, что данное явление принадлежит к так называемой «азиатской модели» коррупции, где это привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства.
В Китае ситуация усугубляется тем, что это государство имеет тысячелетнюю традицию существования чиновничьего аппарата как особой привилегированной, структурированной, самовоспроизводящейся группы, принадлежать к которой было и остается крайне престижно. Соответственно, и коррупция в Китае имеет не менее продолжительную традицию, что позволяет рассматривать ее как неотъемлемую часть функционирования всего китайского государственного механизма.
Исследователи говорят о циклической модели китайской коррупции. Проходит партийный съезд, на котором коррупция объявляется самым страшным врагом государства, после этого ее уровень немного снижается, затем возрастает еще больше. Проходит следующий съезд и происходит тоже самое.
Интересен опыт борьбы с коррупцией в Китае под названием «стратегия войны». Её начало датируется декабрем 1951 года, когда на всей территории Китая начинается программа под названием «три анти-» (анти-коррупция, анти-бюрократизм, анти-расточительство). В тот период тысячи людей приговариваются к смертной казни за вступление в коррупционные отношения. Учреждаются специальные народные суды, которые рассматривают исключительно дела о коррупции. Правительство требует от каждого человека сообщать о ставших ему известных случаях коррупции. Официально кампания заканчивается в июне 1952 года. Результаты акции кажутся поразительными. Число зарегистрированных случаев коррупции падает с 500000 в 1950 году до 290000 в среднем за период с 1951 до 1965 года.

Преимущества «стратегии войны»:

Недостатки «стратегии войны»:

После Культурной Революции, которая началась в 1966 году, коррупция опять привлекает всеобщее внимание. В 1982 году Центральный Комитет партии начинает новую компанию против коррупции. Её проведение было затруднено тем, что, по сравнению с предыдущим периодом обострения резко возросла теневая коррупция. Это связано, прежде всего, с тем, что чиновники выработали «антитела» на кампании против коррупции и сформировали устойчивые коалиции, в рамках которых «покрывали» друг друга. Государство противодействовало этому реорганизацией контролирующих органов и принятием специальных законов, дополняющих уголовный кодекс и предусматривающих более суровые наказания за вступление в коррупционные отношения. Результаты этой кампании были гораздо более скромными. Основным объяснением этому служит предположение о том, что чиновники, предвидя визит контролирующих органов, формировали «наступательные и оборонительные союзы». Центральный дисциплинарный комитет КНР начал сталкиваться с серьезными проблемами в выявлении коррупционных практик. Связано это было с тем, что в них вовлечены высокопоставленные чиновники, предоставляющие поддержку своим подчиненным. Подчас сообщение о коррупционной практике, посылаемое одним из чиновников наверх, перехватывалось его начальником либо коалицией его сослуживцев-коррупционеров.
Интересен уже исторический факт, что в 2007 г. Центральная комиссия по проверке дисциплины при ЦК КПК выпустила указ, который предусматривал «снисходительность» в отношении тех чиновников, которые добровольно сознаются в коррупции. Результат превзошел все ожидания: всего за один месяц 1790 человек пришли с повинной, вернув государству 10,2 млн. долл. США.
Одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим свою эффективность, является ротация кадров во всех органах власти. Также в рамках активизированной кампании по борьбе с коррупцией был усилен контроль за провинциальным звеном партийного и государственного аппарата, ограничена излишняя самостоятельность и политический вес провинциальных элит, которые были поставлены в более жесткие условия необходимости следовать линии центра. Особо следует подчеркнуть, что была произведена смена руководителей комиссий по проверке дисциплины в провинциях, которые ранее возглавлялись в большинстве случаев ставленниками секретарей провинциальных и городских комитетов партии.

США
Самой решительной политикой в борьбе с коррупцией с помощью законодательных средств отличаются США. На международном уровне признается, что уголовное законодательство этой страны содержит более широкое понятие уголовно наказуемой коррупции, чем в странах Европы, которые уделяют проблеме коррупции не меньше внимания.
Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США.

В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырёх главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».
В число федеральных должностных преступлений включаются и действия служащих банков, которые могут причинить ущерб федеральной банковской системе. Должностные лица, директора или работники по найму какого-либо банка, входящего в Федеральную резервную систему или застрахованного Федеральной страховой корпорацией, Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорацией, предлагающие инспектору банка кредит или чаевые, совершают преступление, наказуемое штрафом до 5000 долларов или (и) лишением свободы на срок до одного года. Такое же наказание ждёт и самих инспекторов банка, если они принимают кредит или чаевые.

Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит, и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность. К злоупотреблениям служебным положением федеральное законодательство относит:
- занятия государственных служащих, несовместимые с основными должностными обязанностями;
- деятельность чиновников, направленная на обогащение за счёт государственных средств, использования информации и спекуляции.
Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем, и этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил.

Должностные преступления, связанные с выборами и политической деятельностью, нашли отражение в американском законодательстве не случайно. Политические избирательные кампании в США считаются самыми дорогостоящими.
Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление «за» или «против» кандидата или политической партии.
Помимо вышеизложенных положений Свода законов США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 года, Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года.

Правоохранительным органам, и в частности полиции, доверяется защита безопасности и прав всех граждан. Поэтому профилактика коррупции в этой сфере приобретает особую важность. Кроме того, в США принят и существует в качестве общего стандарта поведения во всех без исключения полицейских подразделениях этический кодекс для полицейского. Подобная политика даёт результаты.
В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами.
Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по этому виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления, когда совершаемые ими действия представляют собой нарушение федеральных законов.
Как уже отмечалось во вступительной части, США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников. Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентноспособности американских компаний на мировом рынке), в декабре 1997 года была принята, а в феврале 1999-го вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок. Конвенция обязывает подписавшие страны принять внутренние законы, предусматривающие уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников.
Необходимо подчеркнуть, что борьба с коррупцией стала одним из приоритетных направлений работы ФБР после терактов 11 сентября 2001 г.

Финляндия
В настоящее время в Финляндии ежегодно рассматривается три-четыре дела по обвинению во взяточничестве и столько же – взяткодательстве. Наибольший пик дел о взятках пришелся на первое послевоенное десятилетие и на 1980-е гг., когда страна вступила в полосу экономического кризиса. В 1945-1954 гг. были осуждены за получение взяток 549 лиц, в 1980-1989 гг. таких приговоров было вынесено 81, а в 1990-х гг. всего 38 – положительные изменения очевидны.
Интересен тот факт, что в Уголовном кодексе Финляндии само слово «коррупция» не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников, за которое предусматривается наказание от штрафа до тюремного заключения до четырех лет, в зависимости от серьезности правонарушения.
В Финляндии фактически никогда не создавалось специального закона о коррупции или специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства, норм и других систем контроля. Так, коррупция всегда подпадала под действие Конституции, Уголовного кодекса, законодательства о гражданской службе, административных инструкций и других подзаконных актов.
Контроль за соблюдением антикоррупционных норм и принятие мер, в случае их нарушения, осуществляют традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсман парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются президентом республики, но полностью независимы (в том числе, и друг от друга) в своей деятельности и имеют в распоряжении все инструменты и права, необходимые для проведения расследований и принятия мер.
Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц особой категории (членов правительства, канцлера юстиции, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт – Государственный суд, который созывается по мере необходимости, но действует на основании установленных Конституцией страны правил. Этот суд может также рассматривать обвинения против Президента страны. Государственный суд возглавляется президентом Верховного суда, состоит из председателя административного суда, надворного суда и пяти депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это «суд импичмента», который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории.
Следует особо отметить, что случаи коррупции становятся широко известными благодаря выступлениям средств массовой информации, которые действительно играют в Финляндии роль эффективного инструмента гражданского контроля. Власти этой страны всегда прислушиваются к голосу СМИ и, как правило, реагируют на их выступления.
В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с основными организациями в этой области, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами.
Что же главное в финском опыте борьбы с коррупцией? Было бы преувеличением говорить о какой-то специфической «финской модели» борьбы с коррупцией. Естественно, имеется ряд законодательно-правовых особенностей, которые могли бы быть использованы и у нас. Главное все же – в финском опыте борьбы с коррупцией, в формировании условий, которые не создавали бы питательной почвы для коррупции и которые, если бы не исключали ее, то, во всяком случае, минимизировали это явление.

Россия
Борьба с коррупцией в России имеет многовековую историю. С коррупцией боролись князья, цари, императоры, генсеки и премьеры, честные министры и губернаторы.
В борьбе с ней самое активное участие принимали великие российские поэты и писатели: Н.А. Крылов, А.С.Пушкин, Н.А. Некрасов, Н.В. Гоголь, М.Е. Салтыков-Щедрин и многие другие.
Чтобы понять и оценить возможности борьбы с коррупцией в России, необходимо проанализировать возможное участие в решении этой проблемы основных партнеров: органов власти, ключевых компонентов гражданского общества (предпринимательства, независимых средств массовой информации, общественных институтов) и общества в целом.
1. Средства массовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов. Они хорошо подаются и пользуются спросом. Не существует исключительной групповой монополии на негосударственные СМИ, следовательно, пока эта тема не может быть снята с повестки дня.
С другой стороны, деловая элита осознала могущество СМИ и то обстоятельство, что политическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезные экономические последствия. Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами и их "хозяевами" влечет широкое распространение теневых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться из мощного отряда гражданского общества в инструмент борьбы между экономическими и бюрократическими кланами.
2. Российский бизнес целесообразно рассматривать состоящим из трех неравных частей. К первой и много меньшей относятся основные финансовые группы, выросшие на бюджетных деньгах и доступе к административным ресурсам. С одной стороны, пока эти группы ожесточенно конкурируют и к ним добавляются новые, России не грозит полностью стать олигархическим государством. Антикоррупционные взаимные удары стали в последнее время важным средством борьбы групп, обнажая многое для граждан и готовя их к более серьезным фазам борьбы с коррупцией. Кроме того, борьба по таким правилам воспитывает страх перед использованием, по крайней мере, самых наглых коррупционных действий; помогает естественному отбору и в чиновничьей среде, и в методах достижения успеха в бизнесе; работает на (пока слабые) антикоррупционные усилия властей.
Ко второй части российского бизнеса следует отнести представителей "второго эшелона" бизнеса. Предприниматели, вставшие на ноги в условиях реальной конкуренции, не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой коррупции.
Между тем эта часть российского бизнеса плохо консолидирована и не имеет постоянных эффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно власть по сложившейся традиции взаимодействует с представителями первого малочисленного отряда бизнесменов, большей частью игнорируя "широкие слои" предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях.
Наконец, третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как "малый и средний бизнес" и являющаяся по демократическим стандартам основой среднего класса, буквально повязана сплошной низовой коррупцией. Это становится источником возрастающего социального напряжения в тех группах, которые, как показывает история, являлись движущей силой не только буржуазных революций, но и фашистских переворотов.
3. Российское общество. Российское общественное сознание, еще не защищенное укорененностью гражданской ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов, из которых один из самых распространенных — "сильная рука". Поэтому крайне тяжело будет обрести доверие граждан и их поддержку при реализации серьезной антикоррупционной программы.
В то же время в последние годы резко выросло число общественных организаций, которые в гораздо меньшей степени охвачены ржавчиной коррупции, чем другие сферы жизни. Эти институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы по борьбе с коррупцией.
4. Российские власти сами обеспокоены потерей поддержки в обществе. Необходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когда инстинктивно) заботиться об усилении своей легитимности. Очевидно, что борьба с коррупцией - один из эффективных инструментов решения этой задачи.
Так, помимо других мер в России функционирует интересный Интернет проект – общественный сайт «ВзяткамНет», цель которого – борьба с коррупцией путём предания огласке фактов коррупции, непосредственно затронувших заявителей. Представляется, что возможности правоохранительных органов могут быть существенно расширены при проявлении должной заинтересованности в информации, представляемой данным сайтом и иными организациями, работающими в этой сфере. Важно, что на этом сайте становится доступной информация о самом взяточнике, именно это может явиться поводом для соответствующих органов, занимающихся борьбой с коррупцией, приглядеться к деятельности конкретно указанных лиц.
Экономический кризис обострил многие проблемы управления государством и обществом. Авторитетные эксперты уверенно рассуждают о прогнозируемом всплеске экономической преступности и коррупции. Кто и как потратит огромные суммы, выделяемые государством для стабилизации экономики, поддержки промышленности и защиты малоимущих? Много пугающего говорят и пишут о возможных волнах рейдерских захватов ослабевших во время кризиса предприятий, криминальных банкротств как способа уклонения от накопившихся долгов.
Основания для опасений у России, конечно, есть. Ушедший 2008 год оставил в статистике правоохранительных органов России 448.832 выявленных экономических преступления. Небольшое статистическое снижение этого показателя по сравнению с уровнем прошлого года (2,3%) по России мало о чем говорит, учитывая латентный характер этой категории преступлений.
Президент России Дмитрий Медведев признает, что России пока не удалось добиться успехов в борьбе с коррупцией. Об этом глава государства рассказал активу КПРФ. «Мы находимся в самом-самом начале пути. Ни у кого нет головокружения от успехов - этих успехов просто пока нет», - сказал Президент. По мнению Медведева, некоторый прогресс достигнут только в области законодательства. По его словам, в России впервые за почти 20 лет, прошедших после развала СССР, удалось создать «нормативную рамку для работы». «Я считаю, что сейчас критически важно, чтобы это заработало. Понятно, что не сразу и не везде, чтобы наши правоохранители научились этими правилами пользоваться, а с другой стороны, чтобы государственные служащие поняли свою меру ответственности. Естественно, часть из тех, кто не справится с собственными аппетитами, подлежит замене», - сказал Президент.

Эстония
На постсоветском пространстве лидером по борьбе с коррупцией является Эстония, которая далеко опередила даже самых близких соседей, таких, как Литва и Латвия. Реформы в этой стране начались с того, что ценой высочайшего напряжения был достигнут сбалансированный бюджет. Необходимо отметить, что бюджетная политика Эстонии обеспечивает стабильность кроны и экономический рост, низкие процентные ставки, контролируемую инфляцию и приток внешних инвестиций, а также заслуживает своей взвешенностью и осторожностью признание в Европе. При составлении бюджета эстонцы считаются с демографической ситуацией – низкой рождаемостью и стареющим обществом. Объективные цифры показывают, что в дальнейшем налогоплательщиков в Эстонии будет становиться все меньше, а тех, кто ждет государственной поддержки, все больше.
С целью создания режима наибольшего благоприятствования были введены соответствующие таможенные пошлины для отечественных производителей. Усилия были направлены на создание некоррумпированной и независимой полиции. В 1994 году в Эстонии была введена 26 процентная «плоская шкала» подоходного налога. Подобная налоговая система предполагает использование единообразной налоговой ставки для частного и корпоративного налогообложения. Небывалый экономический рост последовал сразу же. В отличие от налоговой системы, основанной на прогрессирующей ставке налога, плоский налог не наказывал людей за то, что они работали и получали больше. Очень скоро примеру Эстонии последовали Литва и Латвия.
Следующим шагом стала в 1996 году программа всеобщей компьютеризации школ. За четыре года программа была успешно реализована. Сейчас во всех школах Эстонии бесплатный и скоростной Интернет. Стремительно развилась и система интернет платежей, при этом для их популяризации в народе применялись различные льготные схемы, создавались альтернативные способы оформления различных документов через Интернет. Естественно, в государственных организациях исчезли очереди, за целый день приходят всего 5–6 посетителей. Вся работа проводится через компьютерную сеть.
Все решения правительства обязательно публикуются в СМИ в течение трех дней. Из-за этого чиновникам приходится постоянно быть готовыми к тому, чтобы аргументировать каждое решение перед прессой и общественностью. Кроме того, вся деятельность государственных органов стала доступна каждому жителю страны через электронные информационные системы.
Парламентом была принята Концепция развития гражданского общества Эстонии в целях объединения усилий власти и общества и исключения отношений, способствующих возникновению коррупции. В 2003 году была образована Комиссия рийгикогу (парламента) по применению закона о борьбе с коррупцией. Комиссия является хранителем деклараций экономических интересов (доходов) высших должностных лиц страны, включая членов парламента, президента страны, членов правительства, судей и так далее. Эта спецкомиссия проверяет достоверность данных, представленных должностными лицами деклараций экономических интересов. Комиссия информирует как парламент, так и общественность о результативности применения закона о борьбе с коррупцией, проверяет подозрения в коррупции. При выявлении признаков преступления или административного на рушения комиссия передает материалы следствию.
Помимо всеобщей компьютеризации - исключения человеческого фактора как возможности для возникновения коррупции - в Эстонии создана специальная полиция со штатом из следователей и полицейских, которые занимаются выявлением преступлений, связанных с коррупцией.
Также в начале 1999 года в Эстонии был принят закон о борьбе с коррупцией. Кроме того, существует телефон прямой связи, по которому можно сообщить о факте взятки или злоупотребления чиновником своим положением.
Можно сказать, что сплошная компьютеризация образования и быта граждан позволила коренным образом изменить жизнь эстонского общества. Современные информационные технологии помогли снять бюрократические препоны и упростить процесс общения граждан и государства. Система «Электронного правительства» стала одной из визитных карточек Эстонии, примером того, как далеко продвинулась эта страна в сфере информационных технологий.

Хочется напомнить, что наша страна, Казахстан, имеет богатейший исторический опыт судебно-правовых отношений. Сформировавшееся в недрах кочевого общества казахское правосудие в силу своей уникальности снискало всеобщее признание и заслуженно получило звание «Золотого века правосудия». В памяти народа Золотой век связан именно с периодом расцвета правосудия биев и торжества законности, пришедших на время царствования Тауке-хана. Суд биев стал важнейшим институтом государства, его опорой, играя консолидирующую роль в жизни казахского общества. В это же время увидели свет знаменитые правовые уложения «Жетi Жаргы» (Семь Установлений).
Основные разделы "Жетi Жаргы:
1. Земельный Закон (Жер дауы), в котором обговаривалось решение споров о пастбищах и водопоях.
2. Семейно-брачный закон, где устанавливался порядок заключения и расторжения брака, права и обязанности супругов, имущественные права членов семьи.
3. Военный Закон, регламентирующий отправление воинской повинности, формирование подразделений и выборов военачальников.
4. Положение о судебном процессе, обговаривающее порядок судебного разбирательства.
5. Уголовный Закон, устанавливающий наказания за различные виды преступлений кроме убийства.
6. Закон о куне, устанавливающий наказания за убийства и тяжкие телесные повреждения.
7. Закон о вдовах (Жесiр дауы), регламентирующий имущественные и личные права вдов и сирот, а также обязательства по отношению к ним общины и родственников умершего.

Согласно "Жетi Жаргы", уголовная ответственность обычно распространялась лишь на непосредственного виновника, вместе с тем широко был распространен принцип коллективной ответственности общины. Так, если ответчик на суд не являлся или не выплачивал положенного штрафа, то штраф взыскивался со всей общины. В таком случае членам общины предоставлялось право поступать с ответчиком по своему усмотрению. Такой меры наказания, как лишение свободы у казахов не существовало, не было и тюрем. В целом исследователи отмечают гуманность казахского уголовного права. Лишь в крайних случаях применялась смертная казнь. Таким исключением являлось изнасилование и кража чужой жены. Никаких специальных органов для исполнения приговора не было. Это право передавалось истцу.

Суд биев, как суд высокой морали, строился и основывался на таких фундаментальных принципах, составляющих его незыблемые основы, как неподкупность судьи, справедливость как суть и моральная ориентация судебных решений, доступность и публичность суда, владение судьей ораторским искусством как средством доказывания и обоснования судебного решения, ориентированность суда на примирение сторон и полное возмещение причиненного правонарушением ущерба. Одна из ярких особенностей суда биев - в его духовности: духовное содержание рассматриваемых споров всегда превалировало, бии старались придерживаться в первую очередь моральных установок, сложившихся в обществе.

Итак, подводя итоги, отметим, что «готового рецепта» того, как справиться с коррупцией, нет.  Но есть множество успешных примеров, методов, «находок», которые уже внедрены и работают.  Казахстан всегда отличался тем, что вбирал все самое лучшее из опыта других стран, не стеснялся учиться у других, при этом не забывая о своем особенном менталитете, гуманизме и уважении к личности.  Это имеет непосредственное отношение и к эффективной практике борьбы с коррупцией. 

Дата создания / изменения страницы: 04.05.2012 / 04.05.2012